Beleidsrijk begroten
Weblogs
In zijn recente advies ‘Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden’ breekt de Onderwijsraad een lans voor het beleidsrijk begroten. Maar uit de analyses in De Financiële Staat van het Onderwijs van de inspectie blijkt dat minder dan de helft van de instellingen de continuïteitsparagraaf voorzien heeft van een begroting die als beleidsrijk is te kwalificeren. Dat is jammer. Want inmiddels zoemt het begrip wel een beetje rond als het middel tegen alle kwalen.
Beleidsrijk begroten past heel goed in de veranderingen van de afgelopen jaren in de wetgeving voor het funderend onderwijs en voor het inspectietoezicht. Daarin is een belangrijke plaats ingeruimd voor het schoolplan als strategisch beleidsdocument voor de school. De inspectie neemt dat vervolgens weer als startpunt in het bestuursgerichte toezicht. Wat ligt meer voor de hand dan dat de begroting nauw aansluit bij de doelstellingen die in dat plan zijn verwoord. Zou je niet mogen verwachten dat die doelen zichtbaar zijn vertaald in toekomstige investeringen en bestedingen? En wat is logischer dan dat men in de verantwoording achteraf weer op die doelen en bestedingen terugkijkt?
Bij veel instellingen opereren de financiële en onderwijskundige functies nog erg los van elkaar. Het maken van de begrotingen is een feestje van de rekenmeesters. Op basis van leerlingenprognoses, verwachtingen van de bekostiging en de prijsontwikkeling van het personeel wordt betrekkelijk eenvoudig een extrapolatie gemaakt voor de komende paar jaar. Afzonderlijk daarvan vindt de opstelling van het schoolplan plaats door leraren en schoolleiding. Maar als je beleidsrijk begroot, breng je die twee processen bij elkaar.
Wat betekent het bijvoorbeeld financieel als je in je schoolplan opschrijft dat je je wilt profileren als een school op een bepaald gebied, zeg ICT? Uiteraard denkt iedereen meteen aan investeringen in apparaten. Maar dat is maar een klein en betrekkelijk eenvoudig onderdeel van het vraagstuk. Is er ook voorzien in een adequate scholing van het personeel? En omvat de begroting voor die scholing enkel de kostprijs van de cursussen, of is er ook ruimte voor vervanging van de afwezigheid van docenten als ze op scholing gaan? Of vallen de lessen gewoon uit?
Doe je dat proces niet goed, dan is de financiële functie in de school overwegend een remmer. Activiteiten of investeringen die uit het schoolplan voortvloeien, blijken dan niet begroot te zijn, en kunnen dus niet of enkel met veel gedoe plaatsvinden. Een veel breder georiënteerde business-controller in plaats van enkel een financiële controller zou daarbij een verrijking zijn.
Het bestuursgerichte toezicht van de inspectie kijkt hier ook naar. Lopen er vanuit het strategisch beleidsplan/schoolplan duidelijke lijnen naar de schoolleiding en de leraren en hebben die lijnen zowel een inhoudelijke als een financiële component? Heeft de directeur de prioriteiten ook zichtbaar in zijn budget zitten en moet hij de realisatie ervan achteraf ook verantwoorden? Merken personeelsleden dat de prioriteiten van de school niet enkel op papier staan, maar ook voorzien zijn van materiële stimulansen? En zien wij dat uiteindelijk ook weer terug in de verantwoording via het jaarverslag? Kortom, is er sprake van een samenhangende beleidscyclus?
Beleidsrijk begroten lost zeker niet alle vragen rond doelmatigheid van bestedingen op. Het middel tegen alle kwalen is het dus zeker niet. Als beleidsrijk begroten (en later verantwoorden) zich immers afspeelt op instellingsniveau, kan het door elke instelling op een heel goede maar ook heel eigen manier worden ingevuld. De doelmatigheidsvraag over de besteding van middelen vanuit de politiek is meestal een macrovraag op een vrij specifiek gebied (bijvoorbeeld: hoe geven alle instellingen het extra geld voor conciërges uit). Dergelijke vragen kun je op basis van beleidsrijk begroten niet beantwoorden. Daarvoor moet je immers gelijksoortige getallen bij elkaar op kunnen tellen, en die krijg je op die manier nu juist niet.
Maar voor individuele besturen en instellingen is beleidsrijk begroten een zeer waardevol instrument.
Jos Verkroost
