Weblogbericht | 08-11-2018 | Redacteur Inspectie van het Onderwijs

Opkomst van het begrip doelmatigheid

Die opkomst hangt nauw samen met de deregulering die plaatsvond in de jaren tachtig en in samenhang daarmee de invoering van de lumpsumbekostiging. Voor die tijd lag er een gedetailleerd pakket voorschriften die golden voor verwerving en besteding van onderwijsmiddelen. De declaratiebekostiging koppelde verwerving en besteding nauw aan elkaar. Het was alleen maar mogelijk het geld rechtmatig of onrechtmatig te besteden, dus wel of niet volgens die voorschriften.

Het begrip doelmatig(heid) kwam daarom in die tijd eigenlijk niet voor in de wetgeving. In de wet op het basisonderwijs van 1980 komt  het woord een keer voor, daar waar het gaat over een doelmatige spreiding van leerlingen over schoolwijken door de gemeenteraad. Over doelmatige besteding van middelen wordt niet gesproken.

Pas toen instellingen een steeds grotere vrijheid kregen in de inrichting van hun onderwijs en de inzet van de middelen daarvoor, kwam de vraag op welke manier gewaarborgd kon worden dat de beschikbaar gestelde middelen niet over allerlei balken zouden worden gesmeten. Dat is feitelijk opgelost met het opnemen van de eis van doelmatige besteding als wettelijk voorschrift. Ondoelmatige besteding is daarmee onrechtmatig geworden.

Open bepaling

Dit is overigens een zeer open bepaling. Dat geldt ook voor veel andere zorgplichtbepalingen in de wetgeving . Een lastig dilemma bij het nader duiden van het begrip doelmatigheid is hiervan het gevolg. Zodra een doelmatigheidseis heel concreet wordt geformuleerd, is het eigenlijk meteen een wettelijk voorschrift en kan er in het kader van de rechtmatigheid naar gekeken worden. Een mooi voorbeeld van deze spagaat is te zien in de wet educatie en beroepsonderwijs (artikel 2.5.3. lid 2) Daarin wordt doelmatigheid voorgeschreven en wordt direct opgemerkt dat het compenseren van les- en cursusgeld in elk geval geen doelmatige besteding is. Dat is dus precies zoals het niet moet, want naar mijn idee kun je dat compenseren beter gewoon direct verbieden dan via zo’n omweg.

Roep om nadere regelgeving

De roep die je regelmatig hoort om doelmatigheid op diverse terreinen te voorzien van kengetallen en normen, is dus eigenlijk niets anders dan een roep om nadere regelgeving. Een roep om wettelijke voorschriften waarmee iets in de sfeer van rechtmatigheid kan worden beoordeeld. Tegelijkertijd wil natuurlijk niemand dat er weer een aantal van dit soort regels in het leven wordt geroepen. De inspectie wil het begrip doelmatigheid dan ook niet op die manier benaderen.

Identificeren van ondoelmatigheid

Volgens de inspectie kun je ondoelmatig handelen alleen identificeren door een vijftal randvoorwaardelijke vragen te stellen. Dat zijn deze vragen:

• Passen de uitgaven binnen het onderwijsdoel?
• Is er een zakelijk belang?
• Is er gepaste soberheid?
• Zijn er voor kosten gemotiveerde keuzen gemaakt?
• Zijn de kosten proportioneel in relatie tot de activiteiten?

Als op een van deze vragen het antwoord negatief is, kun je nader onderzoeken of er iets aan de hand is wat de doelmatigheid in de weg zou kunnen staan. Het is een benadering die lijkt op het “goed huisvaderschap” in het burgerlijk wetboek.

We stellen de vragen op onderdelen. Als ze niet negatief worden beantwoord, dan geldt dat alleen voor die onderdelen. Je kunt dan  nog niet de positieve uitspraak doen dat de instelling in alle opzichten doelmatig handelt. Dat doen we dan ook niet. We benaderen doelmatigheid in alle gevallen als een werkgebied waar zorg voor de onderwijskwaliteit en een verantwoorde en op onderwijskwaliteit gerichte inzet van middelen bij elkaar komen. Daar kun je heel vruchtbare gesprekken over voeren waar het onderwijs bij gebaat is. Zonder dat er steeds een oordeel boven het hoofd hangt.

Jos Verkroost

Jos Verkroost is strategisch inspecteur. In die rol is hij nauw betrokken bij de vernieuwing van het toezicht van de inspectie. Een onderdeel daarvan is de nauwere relatie tussen het kwaliteitstoezicht en het financiële toezicht.