De wettelijke basis van onze herstelopdrachten

De vraag of herstelopdrachten van de inspectie rechtmatig zijn, werd in juli 2024 opgeworpen in de verkenning 'De herstelopdracht doorgelicht: Een verkenning naar de rechtmatigheid van herstelopdrachten in het funderend onderwijs' (pdf), door prof. dr. mr. Renée van Schoonhoven, hoogleraar onderwijsrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam. Van scholen en besturen kregen wij signalen dat de verkenning onzekerheid gaf over de status van een herstelopdracht.

Daarom willen wij op deze webpagina aan scholen en besturen toelichten waarom zij ervan uit kunnen gaan dat onze herstelopdrachten een wettelijke basis hebben.

Herstelopdrachten belangrijk

Als inspectie houden wij toezicht op het Nederlandse onderwijs - omdat elke leerling en iedere student recht heeft op goed onderwijs. Soms blijkt het onderwijs bij een school of bestuur op bepaalde onderdelen niet aan de wet te voldoen. Dan kan een herstelopdracht ervoor zorgen dat de leerlingen of studenten weer het onderwijs krijgen waar ze recht op hebben. Herstelopdrachten helpen aan scholen en besturen duidelijk te maken wat zij moeten verbeteren. Dat is altijd gebaseerd op de wet.

Herstelopdrachten rechtmatig

Samengevat is de wettelijke basis van herstelopdrachten als volgt. De wet schrijft voor waar het onderwijs aan moet voldoen, maar daarbij geeft de wet ruimte. De wet bepaalt het doel, niet de weg ernaartoe. Dat is vaak een bewuste keuze van de wetgever. Op die manier kan de toepassing van de wet namelijk meebewegen met de praktijk, met inzichten uit de wetenschap. Ook ontstaat er ruimte om rekening te houden met bijzondere situaties. In artikel 13 van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) draagt de wetgever de minister op om onderzoekskaders vast te stellen, om de wet te kunnen toepassen. Dat doet de minister, zegt de wet, “op voordracht van de inspectie”. Deze kaders komen tot stand in overleg met het onderwijsveld en de wetenschap. De kaders worden vastgesteld door de minister en de minister stuurt het verslag van het overleg met het onderwijsveld naar de Eerste en Tweede Kamer. De inspectie beoordeelt vervolgens met de kaders of sprake is van wettelijke tekortkomingen op een school of bij een bestuur. Om aan scholen en besturen duidelijk te maken wat de wet van hen vraagt, formuleren we in de rapporten heldere en bondige herstelopdrachten. Daarbij verwijzen we altijd naar de wettelijke deugdelijkheidseis waarop de tekortkoming is geconstateerd.
Op die manier werkt de inspectie geheel binnen de grenzen van het stelsel en de wet.

Nog eens goed tegen het licht

We hanteren binnen de Inspectie van het Onderwijs voor ons eigen werk stevige kwaliteitsborgingssystemen. Toch kan er ook in de inspectiepraktijk iets fout gaan. Als we daarover een signaal krijgen, dan willen wij daar goed naar kijken. De verkenning ‘De herstelopdracht doorgelicht’ vermeldt niet op welke inspectierapporten de bevindingen zijn gebaseerd. Wel gaf de verkenning ons aanleiding om de rechtmatigheid en toepassing van herstelopdrachten nog eens zorgvuldig tegen het licht te houden. Daartoe hebben de juristen, wetenschappelijk onderzoekers en toezichtdeskundigen van de inspectie onderzoek gedaan.
Onze conclusie is dat de inzet van de herstelopdracht wel degelijk rechtmatig is. Wel hebben we geleerd dat de onderbouwing van de tekortkoming en de herstelopdracht soms duidelijker kan in onze in onze rapporten voor scholen en besturen.

Hieronder gaan we nader in op de kwesties die worden benoemd in de verkenning ‘De herstelopdracht doorgelicht’.

Herstelopdracht mag volgens de wet, discussie over toepassing

Buiten discussie staat dat wij als inspectie een herstelopdracht mogen geven als we bij een school of bestuur een wettelijke tekortkoming aantreffen. Ook de verkenning ‘De herstelopdracht doorgelicht’ bevestigt dat. De verkenning stelt alleen dat de inspectie de herstelopdracht soms zou toepassen op een manier die niet in de wet is voorzien.

De discussie komt neer op drie kwesties. Vrij vertaald, 1: mag de wet wel worden geïnterpreteerd in de onderzoekskaders? 2: geeft de inspectie inderdaad alleen een herstelopdracht als een school of bestuur de wet niet naleeft? En ten slotte, 3: werkt de inspectie voldoende zorgvuldig en betrouwbaar rond de herstelopdrachten?
 

1. Onderzoekskaders zijn rechtmatig: ze mogen de wet interpreteren

De eerste kwestie: de verkenning stelt dat de inspectie het onderzoekskader ten onrechte gebruikt als basis voor een herstelopdracht, omdat alleen de wet de grondslag biedt voor een herstelopdracht. De onderzoekskaders, stelt de verkenning, zouden niet de vrijheid mogen nemen om de wet te interpreteren en zouden uit eigen onderwijskundige opvattingen van de inspectie bestaan.

Maar zoals gezegd, in artikel 13 van de Wet op het onderwijstoezicht staat dat de minister de werkwijze van onderzoek vastlegt in onderzoekskaders.

Wat is de gedachte achter de onderzoekskaders? De wet schrijft voor dat leerlingen en studenten recht hebben op goed onderwijs. Nu blijkt uit de wettelijke vereisten niet altijd wat een school of bestuur daarvoor moet doen – de wet bepaalt immers vooral het doel. Deze vereisten zijn daarom in de onderzoekskaders uitgewerkt, binnen de kaders van het wettelijk voorschrift en volgens de bedoeling van de wet. Daardoor weten scholen en besturen waar ze aan toe zijn, net als onze inspecteurs.

In 2017 ging de zogeheten Wet Bisschop in werking, die gericht was op een doeltreffender regeling van het onderwijstoezicht. Uit de totstandkoming van die wet blijkt duidelijk waarvoor de onderzoekskaders zijn bedoeld. In de Memorie van Toelichting beschrijven de initiatiefnemers van de wet dat als volgt: “Indien nodig bestaat met het oog op de uitoefening van het onderwijstoezicht overigens ruimte om de wet te interpreteren. De initiatiefnemers ondersteunen de suggestie van de Afdeling advisering van de Raad van State om hierbij wetsinterpreterende beleidsregels te gebruiken. Die kunnen worden opgenomen in het toezichtskader. De interpretatie dient in redelijkheid tot de wetstekst en de bedoeling ervan herleidbaar te zijn.”
De onderzoekskaders, zoals de toezichtskaders tegenwoordig heten, worden daarmee juridisch gezien als een zogeheten wetsinterpreterende beleidsregel. In eerdere juridische procedures heeft de rechter de onderzoekskaders dan ook zo beschouwd.

De Wet op het onderwijstoezicht stelt daarbij allerlei eisen aan de manier waarop de onderzoekskaders tot stand komen. Dat gebeurt in een zorgvuldig en transparant proces waarop democratische controle mogelijk is. De minister stelt de onderzoekskaders vast. De wet verlangt onder meer dat de inspectie tevoren overleg voert met vertegenwoordigers van het onderwijsveld en andere betrokkenen. Het verslag van dit overleg wordt door de minister aan de Staten-Generaal gezonden.

Kortom: de onderzoekskaders mogen de wet interpreteren.

2. De inspectie geeft alleen herstelopdrachten als de wet niet is nageleefd

De tweede kwestie is dat herstelopdrachten alleen mogen worden gegeven omdat de wet niet is nageleefd. De verkenning ‘De herstelopdracht doorgelicht’ stelt dat de inspectie met de herstelopdrachten óf onvoldoende aansluit bij de wet, óf niet duidelijk genoeg uitlegt in welk opzicht er sprake is van niet-naleving.

Deze kwestie ligt in het verlengde van de vorige. Als inspectie baseren wij onze herstelopdrachten zeker op de wettelijke deugdelijkheidseisen en op de uitwerking die de onderzoekskaders daaraan geven. In de teksten bij de standaarden in de onderzoekskaders geven we toelichting welke wettelijke bepalingen daarin uitgewerkt zijn.
En als we bij een school of bestuur een tekortkoming in naleving constateren, vermelden we in het rapport welke wettelijke bepaling de school of bestuur niet heeft nageleefd. Dat is dan te vinden in de tabel Vervolgtoezicht.

We gaan nader bestuderen of we de onderbouwing van de tekortkomingen en dus de herstelopdrachten in de rapporten nog verder kunnen verduidelijken, en zo ja hoe. Intussen blijft de kern: herstelopdrachten baseren wij altijd op een tekortkoming die we constateren in de wettelijke deugdelijkheidseisen.

3. De inspectie werkt voldoende zorgvuldig en betrouwbaar

Het laatste opgeworpen discussiepunt gaat over de zorgvuldigheid en betrouwbaarheid van de manier waarop de inspectie werkt rond de herstelopdrachten. Bij het opstellen van de verkenning ‘De herstelopdracht doorgelicht’ heeft Van Schoonhoven gesproken met schoolleiders en bestuurders. In de verkenning wordt vanuit die gesprekken een beeld beschreven dat het al dan niet krijgen van een herstelopdracht afhankelijk is van de persoon van de inspecteur, de regio en het tijdsgewricht.

Als inspectie streven we ernaar dat onze werkwijze altijd zorgvuldig en betrouwbaar is, en we zetten ons ervoor in om dat te waarborgen. Daarvoor hebben wij verschillende middelen en interne procedures. Denk aan de scholing en bijscholing van de inspecteurs, en handreikingen voor een uniforme werkwijze. Ook hebben we bijvoorbeeld een interne toetsingscommissie voor een extra kwaliteitscheck bij de beoordeling van zeer zwakke scholen.

We vinden het belangrijk dat inspecteurs op navolgbare en transparante wijze handelen en oordelen. Daarbij mag het voor een school of bestuur niet uitmaken welke inspecteur het onderzoek doet. Daarom oordelen inspecteurs in de zogeheten risico-kwaliteitsonderzoeken altijd in teams. Die teams wisselen geregeld van samenstelling, wat ook weer bijdraagt aan een gelijksoortige en navolgbare manier van werken.

Bovendien besteden we er aandacht aan om in goede verbinding te blijven met het onderwijsveld. We geven graag uitleg aan wat we doen en waarom. En we vragen bijvoorbeeld input na elk bezoek; we nodigen de bezochte scholen en besturen uit om in een vragenlijst feedback te geven. De samenvatting van deze en andere feedback publiceren we ook op de website. Deze evaluaties geven ons overigens een ander beeld dan wat de verkenning ‘De herstelopdracht doorgelicht’ daarover oproept.

Wij kijken voortdurend hoe we ons werk kunnen verbeteren. Ook dit signaal uit de verkenning is daarom belangrijk, zelfs al zijn de genoemde knelpunten voor ons niet precies te herleiden. De verkenning ‘De herstelopdracht doorgelicht’ geeft ons in ieder geval aanleiding om nog kritischer te kijken naar onze eigen werkwijze en naar hoe die ervaren wordt door scholen en besturen.

Conclusie: herstelopdrachten zijn rechtmatig; onderbouwing kan duidelijker

Kortom, de verkenning ‘De herstelopdracht doorgelicht’ gaf ons aanleiding om de rechtmatigheid van de herstelopdrachten nog eens tegen het licht te houden. Onze conclusie is dat daar niet aan hoeft te worden getwijfeld. Uit de discussie over de toepassing van de herstelopdrachten hebben we wel geleerd dat we naar scholen en besturen soms een duidelijker onderbouwing kunnen geven van de tekortkoming en de herstelopdracht die daar bij hoort. Daarmee gaan we aan de slag. De verkenning onderstreept ook het belang van een onderzoekskader dat zorgvuldig tot stand komt, helder beschreven is en zo duidelijk mogelijk maakt wat de wet van scholen en besturen vraagt. Dit nemen we mee in de herziening van onze onderzoekskaders die op dit moment in voorbereiding is.

Tot slot blijven we eraan werken dat iedereen in het onderwijsveld ervaart dat wij zorgvuldig en betrouwbaar optreden. Ook als het nodig is dat we een herstelopdracht geven.

Verantwoording: wat voorafging en het vervolg

•    Op 14 juli 2024 publiceerde prof. dr. mr. R. van Schoonhoven 'De herstelopdracht doorgelicht: Een verkenning naar de rechtmatigheid van herstelopdrachten in het funderend onderwijs' (pdf). Van Schoonhoven is hoogleraar onderwijsrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam.

•    Van Schoonhoven heeft bij de verkenning onder meer de herstelopdrachten in 56 schoolrapportages en 29 bestuursrapportages uit 2023 onderzocht, verdeeld over primair en voortgezet onderwijs.

•    De Inspectie van het Onderwijs onderkende het grote belang van het onderwerp en besloot daarom na de publicatie van de verkenning zorgvuldig eigen onderzoek te doen. 

•    Daartoe heeft de inspectie de bevindingen uit de verkenning geanalyseerd. Daarbij waren onder anderen juristen van de inspectie betrokken, eigen wetenschappelijk onderzoekers, toezichtdeskundigen en inspecteurs die toezicht houden in verschillende onderwijssectoren. Ook wetgevingsjuristen van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zijn geraadpleegd, vanwege de nauwe relatie met de wetgeving. 

•    De Inspectie van het Onderwijs heeft auteur prof. dr. mr. Van Schoonhoven uitgenodigd om haar verkenning, onze reactie en haar reflectie hierop te bespreken.

•    De bevindingen uit de verkenning en de eigen conclusies en leerpunten zullen worden betrokken bij de herziening van de onderzoekskaders in 2027. Die herziening is op dit moment in voorbereiding. Ook bij het doorgaande proces van het verbeteren van onze eigen werkwijze neemt de inspectie de bevindingen van de verkenning en de uitkomsten van ons onderzoek mee.